25 años de reformas en países ex comunistas: reformas rápidas y extensas condujeron a un mayor crecimiento y más libertad política
Por Oleh Havrylyshyn , Xiaofan Meng y Marian L. Tupy
La transición del socialismo a la economía de mercado produjo una división entre quienes abogaron por reformas rápidas o de “gran explosión” y quienes abogaron por un enfoque gradual. Han pasado más de 25 años desde la caída del Muro de Berlín en 1989, proporcionando datos empíricos amplios para probar esos enfoques. La evidencia muestra que los reformadores tempranos y rápidos superaron por mucho a los reformadores graduales, tanto en medidas económicas como el PIB per cápita como en indicadores sociales como el Índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas.
Un argumento clave para el gradualismo fue que las reformas demasiado rápidas causarían un gran dolor social. En realidad, los reformadores rápidos experimentaron recesiones más cortas y se recuperaron mucho antes que los reformadores graduales. De hecho, una medida de bienestar mucho más amplia, el Índice de Desarrollo Humano, apunta a la misma conclusión: los costos sociales de la transición en los países que se reforman rápidamente fueron menores.
Además, los defensores del gradualismo argumentaron que el desarrollo institucional debe preceder a la liberalización del mercado, aumentando así la efectividad de este último. En sentido estricto, es imposible refutar este argumento, ya que ningún país poscomunista siguió esa secuencia de eventos. En todos los países poscomunistas, el desarrollo institucional se retrasó considerablemente con respecto a las reformas económicas. Esperar el desarrollo institucional antes de implementar reformas económicas podría haberse convertido fácilmente en una receta para ninguna reforma.
Sin embargo, después de 25 años, los reformadores rápidos terminaron con mejores instituciones que los reformadores graduales. Este resultado es consistente con la hipótesis de que las élites políticas que estaban comprometidas con la liberalización económica también lo estaban con el desarrollo institucional posterior. Por el contrario, las élites políticas que propugnaban reformas graduales a menudo lo hacían para extraer las rentas máximas de la economía. Una consecuencia extrema del gradualismo fue la formación de clases oligárquicas.
Cuando se trata de la velocidad y profundidad de las reformas, la posición relativa de los países se ha mantenido prácticamente sin cambios. La mayoría de los países que avanzaron temprano todavía están más adelantados.
Introducción
Han pasado más de 25 años desde la caída del comunismo. Ese lapso de tiempo proporciona a los investigadores una enorme cantidad de información sobre las experiencias de transición de casi 30 países. También permite un análisis mucho más completo de los movimientos del autoritarismo y la planificación central a la democracia y la economía de mercado que lo que había sido posible en el pasado. Este documento analiza esas experiencias y aborda las siguientes preguntas:
¿Que pasó?
¿Hasta dónde ha llegado el proceso de transición en diferentes países poscomunistas?
¿Cómo se han desempeñado los países poscomunistas en tres dimensiones principales: económica, democrática y social?
Las revisiones anteriores generalmente han acordado que diferentes grupos de países siguieron caminos diferentes, con Europa Central y el Báltico (CEB) moviéndose y adelantándose, mientras que otros se quedaron atrás. ¿Sigue siendo cierto hoy? ¿O alguno de los países rezagados ha logrado salir y unirse al grupo líder?
¿Por qué ocurrió la transición de la manera en que sucedió?
¿En qué medida el desempeño de los países poscomunistas estuvo relacionado con la estrategia de transición? ¿Qué otros factores jugaron un papel importante en la determinación de los resultados divergentes?
¿La evidencia de 25 años responde a alguna de las preguntas clave que se han planteado en los primeros debates sobre el mejor camino a seguir? Estas preguntas incluyen la elección entre reformas graduales y rápidas y la secuencia de la estabilización financiera, la liberalización del mercado y el desarrollo institucional.
Un debate particularmente amargo que continúa hasta nuestros días se refiere al fracaso o al éxito del llamado Consenso de Washington (WC). ¿La evidencia disponible hoy proporciona alguna idea sobre esa disputa?
¿Hacia dónde va la transición en el futuro?
Para los países donde la transición sigue siendo incompleta, y algunos se han quedado muy atrás, ¿qué implicaciones podemos extraer de la experiencia de un cuarto de siglo? ¿Hay lecciones que aprender, tal vez, para Cuba, Corea del Norte u otros países que puedan comenzar la transición de las economías de mando en el futuro?
Antes de continuar, se deben hacer algunos comentarios aclaratorios. Primero, es importante tener cuidado con la terminología simplificada. Por razones obvias, los escritos populares discuten la transición como un cambio del socialismo al capitalismo. Para comprender qué tuvo que cambiar, qué cambió y la secuencia de diferentes reformas, primero debemos considerar las características políticas y económicas más importantes de los países en el “campo socialista”.
Un estado socialista se caracteriza por el autoritarismo y el gobierno de un solo partido. Los activos nacionales son casi en su totalidad de propiedad estatal. Existe una prohibición virtual de la actividad individual del mercado (la compra y venta a gran escala es un acto criminal etiquetado como “especulación” en el sentido peyorativo de la palabra) y la economía está dirigida por planificadores centrales. La transición, por lo tanto, significa un cambio lejos de estas características. China, por ejemplo, se movió ampliamente, pero no completamente, hacia la propiedad privada y las fuerzas del mercado, mientras hacía poco en términos de democratización. En el otro extremo están los países de CEB, que abarcaron tanto los mercados libres como la democracia. Rusia, Ucrania y otros terminaron en algún punto intermedio, con una democratización parcial, una considerable propiedad privada y una competencia de mercado muy incompleta.
Si bien esta complejidad puede parecer un problema para el análisis, existe una métrica cuantitativa razonable llamada Índice de Progreso de Transición (TPI), producido por el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD). El TPI se mide en una escala de 1 a 4.3, donde 1 representa “poco o ningún cambio de una economía rígida de planificación centralizada y 4.3 representan los estándares de una economía de mercado industrializada”. 1
En segundo lugar, muchos de los escritos más críticos sobre la transición no utilizan el TPI ni ningún otro indicador cuantitativo, sino que simplifican demasiado las terminologías y conceptos relevantes. Quizás el ejemplo más sorprendente de esta simplificación excesiva es la conocida crítica de la transición por el economista ganador del Premio Nobel Joseph Stiglitz, quien argumentó en 1999 que las reformas tempranas y rápidas perjudicaron enormemente el tejido social en Rusia. El único criterio que Stiglitz usó para argumentar que Rusia era de hecho un reformador rápido fue su proceso de privatización profundamente defectuoso. 2
Como mostramos más adelante, aparte de la privatización de los activos de propiedad estatal, las reformas rusas fueron mucho menos rápidas que las del CEB, un hecho consistente con interpretaciones alternativas de la transición rusa. Por ejemplo, Yegor Gaidar, el primer ministro en funciones que presidió los primeros movimientos de Rusia hacia el mercado libre, argumentó que los enormes costos sociales impuestos a la población rusa no se debieron a reformas rápidas, sino a reformas lentas o inexistentes. 3
De manera similar, a menudo se afirma que la disminución del PIB y, por lo tanto, el nivel de vida, fue mayor que eso durante la Gran Depresión. Aquí las estadísticas parecen mostrar que las cifras del PIB caen en enormes porcentajes, entre el 25 y el 50 por ciento desde el máximo anterior a la transición en 1989. Según algunas estimaciones, en países como el actual Ucrania, se supone que el PIB es solo de aproximadamente 90 por ciento de lo que había sido antes de la transición. Cualquiera que recuerde Ucrania en 1989 y haya visto cambiar el país en los próximos 25 años no lo creerá por un momento.
Hay dos razones importantes por las que las estimaciones del PIB exageran el declive poscomunista y subestiman el crecimiento posterior. La medida soviética de la producción (el llamado “Producto Material Neto”) exageró los valores reales debido a las distorsiones bien conocidas del sistema comunista de planificación central. Por el contrario, las estimaciones actuales subestiman el PIB porque omiten las actividades económicas subterráneas. 4
En tercer lugar, debemos ser conscientes de la inercia en la literatura de transición. Muchos estudios han tendido a ver los efectos de la transición bajo una luz relativamente negativa, apuntando a la disminución del PIB, el deterioro sustancial de los niveles de vida y una ampliación considerable de la brecha en la distribución del ingreso. Los primeros e inevitables costos de la transición fueron mejor descritos por el economista húngaro Janos Kornai en 1994. 5 Como argumentó Kornai, sería necesaria una recesión antes de que un nuevo sistema de mercado pudiera generar beneficios debido al sistema de “presupuesto blando”, mediante el cual cualquier fábrica las pérdidas se pagaron automáticamente con cargo al presupuesto estatal. Como resultado del sistema de presupuesto blando, las economías ex comunistas estaban sobreindustrializadas, altamente ineficientes y sujetas a un sobreempleo considerable en forma de trabajo no productivo.
Las opiniones de Kornai fueron ampliamente discutidas por los estudiosos. Seguramente, por lo tanto, era de esperar un período de deterioro después del colapso del comunismo. Los investigadores deberían haber entendido que los estudios que abarcaban solo los primeros años de transición estaban destinados a mostrar solo la parte “mala” del ciclo de Kornai. Con el paso del tiempo, las economías de los países ex comunistas mejoraron y las revisiones exhaustivas de la transición se volvieron más positivas. Para entonces, sin embargo, el proceso de transición se volvió menos interesante tanto para el público como para los académicos. Por lo tanto, desafortunadamente, los primeros escritos permanecieron mejor conocidos y la percepción algo negativa del proceso de transición persiste hasta nuestros días. Así, Thomas Piketty, de la Escuela de Economía de París, escribe en su Capital en el siglo XXI., “La crisis financiera asiática … convenció a muchos países, incluidos Indonesia, Brasil y Rusia, de que las políticas conocidas como ‘terapias de choque’ dictadas por la comunidad internacional no siempre fueron bien aconsejadas”. 6
Un propósito principal de este documento es corregir las percepciones erróneas creadas por lo que seguramente fueron análisis prematuros de principios de la década de 1990.
Una breve revisión de la literatura sobre la transición hasta ahora
Las conclusiones de revisiones anteriores, que comenzaron a aparecer a mediados de la década de 1990, apuntaban a una fuerte disminución del PIB y eran bastante negativas. En 1996, Peter Murrell, de la Universidad de Maryland, observó el aumento de la pobreza en los países en transición. 7 En 1996, Mathias Dewatripont de la Universidad Libre de Bruselas y Gérard Roland de la Universidad de California – Berkeley, llegaron a una conclusión similar. 8 En 1998, Branko Milanovic del Banco Mundial escribió sobre la fuerte ampliación de la distribución del ingreso. 9 También en 1998, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) observó una disminución en el nivel de vida general. 10 A todos les preocupaba que las reformas del big bang fueran demasiado duras y causaran un dolor social masivo.
En 1999, Joseph Stiglitz, entonces economista jefe del Banco Mundial, encabezó esta nueva crítica al llamado Consenso de Washington. El término “Consenso de Washington” se refiere a un conjunto de prescripciones de política económica para países en desarrollo promovidas por instituciones con sede en Washington, DC, incluido el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos. Las prescripciones de política incluyeron la estabilización macroeconómica, la liberalización del comercio y la inversión, y la expansión de la competencia dentro de la economía nacional. 11Como Stiglitz argumentó, “big-bang”, o reformas rápidas y profundas, deberían dar paso a una liberalización más gradual que aliviará el dolor de la transición. Además argumentó a favor del desarrollo institucional. Fue particularmente enfático con respecto a Rusia, donde vio reformas de gran impacto que condujeron a una gran agitación política. Sin embargo, es significativo que incluso él y otros críticos fuertes del enfoque de las reformas del big bang aceptaron la primacía de la estabilización financiera, que formó una parte importante de los programas de transición del Fondo Monetario Internacional. 12
En general, los estudios realizados en la década de 1990 concluyeron que los reformadores tempranos y rápidos estaban causando un dolor social indebido y que las reformas del big bang debían reconsiderarse. En la siguiente sección, revisaremos esas críticas sobre la base de 25 años de evidencia.
Tras el comienzo del nuevo milenio, nuevos análisis comenzaron a contar una historia algo menos negativa. Ya en 1999, Milanovic señaló que el deterioro de la distribución del ingreso y las tasas de pobreza no eran tan malas en CEB como en los países más al este y sur. En 2002, Jan Svejnar, de la Universidad de Columbia, también estaba preocupado por el dolor social en los primeros años de transición, pero argumentó que era mucho menos grave en CEB. 13Llegó a la conclusión de que el desempeño superior de los países del CEB puede haber estado relacionado con reformas tempranas y rápidas. Es importante destacar que Svejnar también agregó que el desempeño económico de CEB fue mucho mejor que el de los países de la ex Unión Soviética (FSU). En muchos países de CEB, el PIB se recuperó ya en 1993 y 1994. Las inversiones extranjeras comenzaron a fluir a mediados de la década de 1990, y el crecimiento y la diversificación de las exportaciones a Europa occidental también eran evidentes en ese momento. 14
En 2003, Leszek Balcerowicz, quien presidió las primeras reformas polacas como viceprimer ministro y ministro de finanzas, fue uno de los primeros economistas en argumentar que CEB tuvo un mejor desempeño no por suerte, ubicación geográfica o conversaciones de adhesión con la UE, sino porque El CEB emprendió una estabilización financiera temprana y una liberalización rápida y decidida del mercado. En una palabra, CEB siguió la estrategia del big bang. 15 Otro de los arquitectos clave de la reforma rápida, Václav Klaus, quien fue ministro de finanzas de Checoslovaquia y luego primer ministro y presidente de la República Checa, presentó un caso similar en 2006. 16 Analizando 15 años de datos, Havrylyshyn concluyó en un Estudio en 2007 que los países que emprendieron reformas tempranas y rápidas lograron los mejores resultados. 17
Los críticos del big-bang, sin embargo, no estaban convencidos. A mediados de la primera década del nuevo milenio, la transición estaba tan cerca de completarse (al menos en los países del CEB) que la emoción entre los científicos sociales por este experimento histórico singularmente único había disminuido. Por lo tanto, la audiencia para los estudios más nuevos era bastante pequeña. Además, algunas de las estrellas del proceso de transición, como Estonia y Letonia, fueron duramente golpeadas por la Gran Recesión. Y curiosamente, las reformas del Big Bang en Polonia no fueron acreditadas por el hecho de que Polonia salió ilesa de la Gran Recesión.
Prueba de las principales hipótesis sobre la transición
A pesar de la disponibilidad de estadísticas convencionales y la nueva categoría de indicadores cuantitativos de calidad institucional (incluidas las calificaciones de democracia, corrupción y estado de derecho), es sorprendente y desafortunado cómo superficialmente se han utilizado indicadores cuantitativos en la literatura. A veces, la literatura incluso confunde los indicadores cuantitativos de progreso hacia una economía de mercado con los de desempeño económico. Para evitar interpretaciones erróneas similares, hacemos una distinción clara entre las variables de “entrada”, o las políticas que llevaron a los países de la planificación central al sistema de mercado, y las variables de “salida”, o los resultados del desempeño económico real. La correlación entre las variables de entrada y las variables de salida permitirá la prueba más objetiva de varias hipótesis sobre la estrategia de transición óptima.
Medición de los insumos: progreso hacia la democracia de mercado
Como se discutió, el TPI mide el progreso hacia una economía de mercado en áreas tales como la privatización de empresas a gran y pequeña escala, liberalización de precios, liberalizaciones comerciales y de divisas, liberalización de tasas de interés, políticas bancarias y de competencia, y otras. 18 Aunque imperfecto, el TPI es ampliamente aceptado por los especialistas en transición como un indicador razonable de la posición relativa de los países en transición en el camino hacia el mercado libre. Afortunadamente, los datos se remontan hasta 1989 (ver Figura 1).
Como la Figura 1 puede estar demasiado profusa para seguir las diferencias entre países, hemos dividido a los países en transición en grupos. Estos grupos se basan en su velocidad de transición en los primeros años después del colapso del comunismo (ver Tabla 1, “Países en transición agrupados por estrategias de reforma temprana” Tabla 1). Los países que aumentaron su puntaje en al menos un punto en los primeros tres o cuatro años se agrupan como reformadores rápidos. Claramente, Polonia, Checoslovaquia (luego República Checa y Eslovaquia) y Hungría pertenecen a ese grupo.
Croacia y Eslovenia, que comenzaron desde una posición más avanzada debido a un menor nivel de centralización en la ex Yugoslavia, no aumentaron su puntaje tan pronto como los cuatro países de Europa Central, sino que alcanzaron a los rápidos reformadores en 1995. Por lo tanto, Croacia y Eslovenia también debe considerarse reformadores rápidos.
Después de la disolución de la URSS en 1991, los tres países bálticos rápidamente alcanzaron Europa Central y también deberían ser considerados como reformadores rápidos. Los otros países de la FSU se reformaron más lentamente y a diferentes velocidades. El puntaje del BERD de los rezagados (Bielorrusia, Turkmenistán y Uzbekistán), por ejemplo, nunca ha excedido 2.5.
Un caso especial que ha causado muchos malentendidos es Rusia. Su gran salto entre 1991 y 1994 se aproxima al de Polonia, pero la transición de Rusia no fue sostenida. Las reformas de Yegor Gaidar de 1992 pronto se encontraron con oposición y fue removido del gobierno. Algunas de sus reformas fueron finalmente revertidas. Por esa razón, Rusia se clasifica en la Tabla 1 como un país “big-bang abortado”. Desafortunadamente, gran parte de los escritos sobre Rusia no reconoce que las reformas del big bang fueron de corta duración y luego se revirtieron.
En la Figura 1, el gráfico en la parte superior indica el progreso de la transición de los países de Europa Central, del Sudeste de Europa y del Báltico. El gráfico en la parte inferior indica el progreso de la transición en el resto de la antigua URSS. 19
Cabe destacar varias características del proceso de transformación. Primero, hubo una gran divergencia entre los países. La mayoría de los países comenzaron en el nivel más bajo de 1.0 (con Hungría y Yugoslavia en ligera ventaja debido a un menor nivel de centralización). En 1995, los valores de transición se extendieron ampliamente y esa tendencia de ampliación ha continuado hasta el presente. Si bien las reformas del big bang de Polonia fueron las primeras entre los países en transición, el resto de Europa Central y los países bálticos alcanzaron a Polonia a mediados de la década de 1990. Dentro de la FSU, Ucrania se destaca como un rezagado temprano, retrasando cualquier reforma hasta 1994, aunque Georgia también fue bastante lenta en comenzar sus reformas. En contraste, Bielorrusia bajo el primer ministro Vyacheslav Kebich comenzó a reformar antes que Ucrania.
Figura 1. Progreso hacia una economía de mercado en países ex comunistas.
Fuente: Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, “Pronósticos, datos macro, indicadores de transición”,
En 1994, sin embargo, a pesar de algunos casos especiales notables, el amplio patrón de transición para diferentes grupos de países se estableció en los primeros años después de la caída del comunismo y se ha mantenido en gran medida hasta nuestros días. Este patrón se refleja mejor en la Figura 2, donde hemos modificado ligeramente las agrupaciones de la Tabla 1, “Países en transición agrupados por estrategias de reforma temprana” Tabla 1.
Separamos a los países de Europa Central y Báltico porque los países bálticos eran parte de la URSS y comenzó el proceso de transición un poco más tarde que en Europa Central. Además de las dos economías yugoslavas de Croacia y Eslovenia, que hemos agrupado con Europa Central, el resto del sudeste de Europa comenzó a hacer una transición mucho más tarde. Eso se debió en parte a las guerras yugoslavas y en parte a las decisiones políticas.
Tabla 1. Países en transición agrupados por estrategias de reforma temprana
Fuente: Oleh Havrylyshyn, Divrgent Paths in Post-Communist Transformation: Capitalism for All o Capitalism for the Few? (Houndmills, Reino Unido: Palgrave MacMillan, 2006), pág. 10, Tabla 2.
Nota: Eslovaquia experimentó rápidas reformas económicas entre 1990 y 1992, cuando era parte de la federación checoslovaca.
Figura 2. Valores de transición por grupos de países entre 1989 y 2013
Fuente: Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, “Previsiones, datos macro, indicadores de transición”
Nota: CE = centroeuropeo; VER = Sudeste de Europa; FSUREF = Antigua Unión Soviética, reformas graduales; FSULAG = Antigua Unión Soviética, reformas rezagadas.
Para 2013, como muestra la Figura 3, Bulgaria y Rumania mejoraron enormemente. Probablemente se deba a los efectos de las conversaciones de adhesión a la UE que discutiremos más adelante. La Figura 3 también confirma la distinción entre las nueve antiguas repúblicas soviéticas que emprendieron reformas graduales, pero reales (FSUREF), y aquellas antiguas repúblicas soviéticas donde las reformas se retrasaron (FSULAG). Una de las principales conclusiones de este documento es que la velocidad y los resultados de la transición se establecieron en gran medida a principios de la década de 1990. Los países que comenzaron temprano generalmente continuaron avanzando. Siguen siendo líderes en logros hasta el día de hoy.
Figura 3. Puntajes de transición de países por grupo y rango en 2013
Fuente: Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, “Previsiones, datos macro, indicadores de transición”
Nota: CE = centroeuropeo; VER = Sudeste de Europa; FSUREF = Antigua Unión Soviética, reformas graduales; FSULAG = Antigua Unión Soviética, reformas rezagadas.
Pasemos ahora a la democratización. Existen muchas medidas cuantitativas de democratización, pero todas muestran patrones similares. La Figura 4, por ejemplo, muestra datos de la organización no gubernamental estadounidense Freedom House, que clasifica la libertad política en todo el mundo en una escala de uno (más gratis) a siete (menos gratis). Dos observaciones clave merecen atención. Primero, los países de Europa Central y Báltico vieron las mejoras más dramáticas en términos de libertad política. Por el contrario, la libertad política en los países rezagados es peor que en los últimos días del comunismo.
Figura 4. Calificación de libertad por grupos de países, 1990–2013
Fuente: Base de datos de Freedom House,
Nota: CE = centroeuropeo; VER = Sudeste de Europa; FSUREF = Antigua Unión Soviética, reformas graduales; FSULAG = Antigua Unión Soviética, reformas rezagadas.
En segundo lugar, el orden de los grupos de países por democratización refleja el orden de los grupos de países por la liberalización del mercado. Como lo demuestran Gérard Roland y Daniel Treisman de la Universidad de California – Los Ángeles, existe una estrecha correlación entre los dos procesos. 20
Veamos ahora el desarrollo institucional. Los Indicadores de Gobernanza Mundial del Banco Mundial y los Informes de Doing Business, y el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparency International, ofrecen una visión completa del desarrollo institucional en los países en transición. Pero los datos del BERD sobre desarrollo institucional tienen la gran ventaja de estar disponibles por un período de tiempo mucho más largo. Los analistas pueden sentirse consolados por la alta correlación entre todos los índices durante los momentos en que se puede medir. Utilizando los datos del BERD, por lo tanto, hemos construido una comparación entre la liberalización del mercado y el desarrollo institucional.
En la Figura 5, “Liberalización económica” denota el progreso realizado por los países ex comunistas en las áreas de privatización a pequeña escala, liberalización de precios y liberalizaciones comerciales y de divisas. El “desarrollo institucional” denota el progreso realizado por los países ex comunistas en las áreas de privatización a gran escala, reestructuración empresarial y gobernanza, política de competencia, reforma bancaria y reforma de los mercados de valores e instituciones financieras no bancarias.
Los críticos del enfoque de la reforma del big bang a menudo han señalado la falta de atención al desarrollo institucional. Muchos han ido más allá, diciendo que las instituciones deberían haber venido primero para garantizar que los mercados liberalizados funcionen de manera más eficiente. Veremos ese debate a continuación.
Mientras tanto, los datos muestran que incluso los líderes en desarrollo institucional no se han acercado a lograr puntajes en esta área tan impresionantes como lo han logrado en el área de la liberalización del mercado. Para dar un ejemplo, en 2010 los países bálticos, que obtuvieron los mejores resultados en términos de liberalización económica de todos los países ex comunistas, obtuvieron el máximo de 4.3. Pero ese año, los países bálticos solo obtuvieron 3.54 de los 4.3 posibles en términos de desarrollo institucional.
Figura 5. Comparación entre la liberalización del mercado y el desarrollo institucional
Fuente: Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, “Previsiones, datos macro, indicadores de transición”
Nota: CE = centroeuropeo; VER = Sudeste de Europa; FSUREF = Antigua Unión Soviética, reformas graduales; FSULAG = Antigua Unión Soviética, reformas rezagadas.
No obstante, los países que avanzaron más rápido en las reformas institucionales fueron los mismos países que también avanzaron más rápido en la liberalización del mercado, incluso si los dos tipos de reforma progresaron a tasas desiguales. Es importante destacar que los países que retrasaron la liberalización del mercado no se movieron más rápido en términos de desarrollo institucional. No hubo una compensación aparente entre ellos. Por lo tanto, seguimos viendo el orden de los grupos de países establecidos desde el principio. Los países que lideraron en términos de liberalización económica también lideraron en términos de democratización e incluso desarrollo institucional.
Hoy en día, existe una amplia gama de indicadores institucionales mucho más sofisticados. Veamos algunos de ellos. Las Figuras 6 y 7 muestran los puntajes promedio del estado de derecho de nuestras agrupaciones de países según lo medido por los Indicadores de Gobernanza Mundial del Banco Mundial, y el grado de corrupción medido por el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional.
El indicador de corrupción no es una entrada per se. Más bien, es una salida. Sin embargo, la corrupción refleja una amplia gama de cambios económicos y legales, con buenas políticas que resultan en una corrupción mínima y malas políticas que conducen a una corrupción extensa. Como los investigadores del Banco Mundial han reconocido, por lo tanto, la corrupción es un buen indicador de la calidad institucional general. 21
Una vez más, encontramos que los primeros líderes en la liberalización del mercado obtuvieron mejores resultados que otros países en medidas de calidad institucional. Dentro de cada grupo, vemos alguna variación, por supuesto. Por lo tanto, Croacia puntúa muy por debajo del promedio de Europa Central. Dicho esto, la tendencia general del país es positiva. En la década de 1990, la calidad institucional de Croacia era similar a la de otros países del sudeste de Europa. Para 2007, la calidad institucional de Croacia era muy superior a la del resto del sudeste de Europa, así como a los países de la FSU.
Cuando se trata de los países bálticos, todos estuvieron cerca uno del otro desde el comienzo de la transición, a pesar de que Estonia siempre estuvo a la cabeza. En el grupo FSUREF, Georgia ha mejorado más después de la Revolución de las Rosas en 2003. Eso se reflejó dramáticamente en las clasificaciones de Georgia en los índices Doing Business y Percepciones de corrupción. En el primero, Georgia aumentó de 112 º lugar en 2006 a 37 º lugar al año siguiente. En este último, Georgia se trasladó de 134 º lugar en 2004 a 51 st lugar en 2012 – por delante de algunos países de la UE. Moldavia tuvo el segundo entorno institucional más mejorado.
Figura 6. Indicador del estado de derecho del Banco Mundial por grupo de países, 1996–2010
Fuente: Banco Mundial, “Indicadores de gobernanza mundial”,
Nota: CE = centroeuropeo; VER = Sudeste de Europa; FSUREF = Antigua Unión Soviética, reformas graduales; FSULAG = Antigua Unión Soviética, reformas rezagadas.
El índice de percepción de corrupción cuenta la misma historia. El CEB lo hizo mucho mejor desde el principio y continuó mejorando. Los países de FSUREF muestran una mejora limitada durante el período de transición. De hecho, hubo una ligera tendencia en algunos países a empeorar después de 2000 (por ejemplo, Rusia y Ucrania). En cuanto a los países de FSULAG, la Figura 7 muestra una mejora anómala entre 1998 y 2002, pero esa mejora puede deberse a un error de medición. 22 Cualquiera sea la explicación, después de 2000, estos países rezagados y muy autoritarios continuaron obteniendo puntajes muy bajos en corrupción.
Figura 7. Índice de percepción de corrupción de Transparencia Internacional por grupo de países, 1998–2011
Fuente: Transparencia Internacional, “Índice de percepción de corrupción”
Nota: CE = centroeuropeo; VER = Sudeste de Europa; FSUREF = Antigua Unión Soviética, reformas graduales; FSULAG = Antigua Unión Soviética, reformas rezagadas.
Medición de los productos: desempeño económico y social
Aquí comenzamos observando el cambio en el PIB per cápita para toda la muestra de 29 países en transición. 23 Algunos han argumentado que el aumento de los ingresos no cuenta la historia completa. La desigualdad de ingresos, por ejemplo, también aumentó. Como tal, analizaremos tanto la distribución del ingreso como otras medidas propuestas de bienestar social.
La figura 8 muestra la evolución del PIB per cápita en dólares estadounidenses constantes de 2011 ajustados por paridad de poder adquisitivo para diferentes grupos de países en transición entre 1990 y 2015. La similitud entre la Figura 2, que rastrea la liberalización del mercado, y la Figura 8, que rastrea los ingresos, es sorprendentes. Claramente, los países que avanzaron temprana y rápidamente en la liberalización del mercado (y ahora sabemos por la Figura 5 que también avanzaron más rápido en el desarrollo institucional) también obtuvieron los mejores resultados en el PIB per cápita. Además de incluir a Polonia y Ucrania en sus respectivos grupos de países, los hemos incluido como países independientes. El contraste entre reformadores rápidos y graduales es sorprendente. Como ya hemos señalado, Ucrania retrasó cualquier reforma durante varios años y luego adoptó solo un cambio gradual. Como explicamos más tarde, El aplazamiento de la reforma resultó ser una apertura para la búsqueda de rentas y el surgimiento de los oligarcas. El ejemplo de Ucrania es significativo no solo por la visibilidad actual de Ucrania, sino también porque muestra lo que sucede cuando se posponen las reformas. Como se señaló, los ucranianos (especialmente de la generación más joven) ven una gran diferencia en el rendimiento entre su país y el grupo CEB. Parecen relacionar el pobre desempeño de Ucrania con muy pocas reformas, en lugar de demasiadas reformas.
Figura 8. PIB per cápita por grupo de países, 1990–2015 (en dólares estadounidenses de 2011 ajustados por paridad del poder adquisitivo)
Fuente: Banco Mundial, “Indicadores del desarrollo mundial”,
Nota: CE = centroeuropeo; VER = Sudeste de Europa; FSUREF = Antigua Unión Soviética, reformas graduales; FSULAG = Antigua Unión Soviética, reformas rezagadas.
Además de incluir a Polonia y Ucrania en sus respectivos grupos de países, los hemos incluido como países independientes. El contraste entre reformadores rápidos y graduales es sorprendente. Como ya hemos señalado, Ucrania retrasó cualquier reforma durante varios años y luego adoptó solo un cambio gradual. Como explicamos más adelante, el aplazamiento de la reforma resultó ser una apertura para la búsqueda de rentas y el surgimiento de oligarcas. El ejemplo de Ucrania es significativo no solo por la visibilidad actual de Ucrania, sino también porque muestra lo que sucede cuando se posponen las reformas. Como se señaló, los ucranianos (especialmente de la generación más joven) ven una gran diferencia en el rendimiento entre su país y el grupo CEB. Parecen relacionar el pobre desempeño de Ucrania con muy pocas reformas, en lugar de demasiadas reformas.
Por supuesto, los escépticos no serían incorrectos al señalar que hasta ahora solo hemos presentado un argumento post hoc, ergo propter hoc a favor de reformas rápidas. De hecho, los primeros estudios econométricos, incluido un artículo de 1996 de Stanley Fischer, Ratna Sahay y Carlos Vegh del Fondo Monetario Internacional, encontraron que las reformas tenían un fuerte efecto en el crecimiento económico, al igual que las buenas instituciones. 24 Treisman confirmó esos primeros hallazgos en 2014. 25
Pasemos ahora a la inversión extranjera directa (IED). Por lo general, los países que atraen más IED per cápita lo hacen debido a un mejor clima de inversión. Dichos países se beneficiarán de un mayor crecimiento económico y un fuerte desempeño de las exportaciones. Cuadro 2, “Entradas de IED acumuladas por grupo de países, 1989–2012” La Tabla 2 muestra que los grupos de países más orientados a la reforma lograron entradas de IED mucho más altas. Los valores mostrados no son anuales. En cambio, muestran un total acumulativo desde que los países ex comunistas se abrieron al comercio y la inversión mundiales. Las diferencias entre países son abrumadoras, con los dos bloques reformistas recibiendo mucho más que el resto de los países ex comunistas.
La similitud entre la cantidad de IED que fluye hacia reformadores graduales y rezagados puede parecer sorprendente. Una gran parte de la explicación descansa en las enormes reservas de gas de Turkmenistán. Como siempre, el petróleo atrae grandes inversiones, a pesar de la naturaleza del régimen político. Y eso elevó el promedio de FSULAG. En un extraño contraste, Rusia ha recibido poca IED, a pesar de tener grandes reservas de petróleo. Eso sucedió porque Rusia ha seguido una política de maximizar el control estatal sobre las reservas de petróleo y también porque Rusia no proporciona un clima de inversión atractivo para sus sectores manufactureros muy grandes y relativamente avanzados.
Cuadro 2. Entradas acumuladas de IED por grupo de países, 1989–2012
Fuente: Informe de transición del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo 2009 e Indicadores del desarrollo mundial del Banco Mundial,
También existe un alto grado de correlación entre la liberalización del mercado y el desempeño de las exportaciones. Según un estudio de 2005 realizado por Harry Broadman del Banco Mundial, los reformadores rápidos fueron más rápidos en alcanzar relaciones “normales” de comercio a PIB. 26
Pasemos ahora a los resultados sociales de la transición. Los observadores del proceso de transición recordarán las acaloradas discusiones sobre el dolor social que supuestamente causaron las reformas rápidas y la búsqueda del alma sobre la estrategia de transición óptima a seguir. Así, Adam Przeworski, experto en democracia latinoamericana, luchó con lo que vio como una posible inconsistencia entre la democracia y las rápidas reformas económicas. La hipótesis de Przeworski afirmaba que las reformas económicas rápidas inevitablemente causarían mucho dolor a la población. Dada la reciente toma de decisiones democráticas, los gobiernos reformistas, razonó Przeworski, perderían en las próximas elecciones y las reformas económicas se revertirían o al menos se detendrían. Como explicamos en la siguiente sección de este artículo, la hipótesis de Przeworski era solo la mitad correcta.27
Ahora considere tres indicadores sociales específicos: desigualdad, índices de pobreza y el Índice de Desarrollo Humano (IDH) de las Naciones Unidas. La Tabla 3 resume, por grupos de países, las tendencias en la desigualdad medidas por el coeficiente de Gini. El coeficiente de Gini mide la distribución del ingreso entre los residentes del país. El coeficiente varía de cero, que indica igualdad completa (es decir, los ingresos de todos son perfectamente iguales) a uno, lo que indica desigualdad completa (es decir, una persona tiene todos los ingresos en el país). Tenga en cuenta primero que el coeficiente de Gini en el campo socialista fue mucho más bajo que en la mayoría de las economías de mercado, con una excepción parcial de los países nórdicos. Pero también es notable que el coeficiente de Gini fue mayor en la FSU que en Europa Central. Si bien las estimaciones oficiales soviéticas implicaron un coeficiente de Gini en los bajos .20, los estudiosos descubrieron que se basaban en gran medida en estimaciones urbanas. Al buscar en escritos internos de académicos soviéticos, los académicos descubrieron que las regiones rurales y de bajos ingresos tenían una distribución de ingresos mucho más amplia.
Tabla 3. Tendencias en el coeficiente de Gini por grupo de países
Fuente: Las primeras tres columnas provienen de Oleh Havrylyshyn, Caminos divergentes en la transformación poscomunista: ¿Capitalismo para todos o Capitalismo para unos pocos? (Houndmills, Reino Unido: Palgrave MacMillan, 2006), pág. 106, tabla 3.9. Todos los valores de 2010 provienen del Banco Mundial, “Indicadores del desarrollo mundial”
Nota: CE = centroeuropeo; VER = Sudeste de Europa; FSUREF = Antigua Unión Soviética, reformas graduales; FSULAG = Antigua Unión Soviética, reformas rezagadas; OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos; DEVPG = Países en desarrollo.
La Tabla 3 incluye cifras ajustadas para la FSU. Claramente, todos los países en transición vieron una ampliación de la distribución del ingreso. Eso era de esperar, dada la supresión artificial anterior de diferentes resultados y la falta de ingresos basados en el capital para los individuos. Sin embargo, el alcance de la ampliación fue mucho mayor en los reformadores graduales y rezagados. Esto es consistente con el hallazgo inicial de Branko Milanovic, quien demostró en 1999 que el “peor” deterioro de la distribución del ingreso no se produjo en los países de Europa Central, sino en la FSU. 28 Además, el coeficiente de Gini ha comenzado a reducirse en los últimos años, pero menos en los países graduales o no reformados.
Se puede contar una historia similar al observar un indicador alternativo de distribución del ingreso: el índice de pobreza (es decir, la proporción de la población que vive con menos de $ 2.00 por día ajustada por inflación y paridad de poder adquisitivo) (ver Figura 9). Las diferencias entre los reformadores rápidos, por un lado, y los gradualistas y rezagados, por otro lado, son dramáticas. Todos los países ex comunistas vieron un cierto empeoramiento al comienzo de la recesión poscomunista que duró desde aproximadamente 1990 hasta aproximadamente 1995. Todos experimentaron un retorno a menores índices de pobreza. Pero la brecha entre los grupos de países es mucho mayor que en el caso del coeficiente de Gini. Los países centroeuropeos y bálticos, e incluso los países del sudeste de Europa, vieron sus índices de pobreza permanecer en niveles muy bajos, mientras que ambos grupos de la FSU alcanzaron un máximo de más del 40 por ciento antes de retroceder nuevamente, aunque los gradualistas y rezagados aún no han igualado a los otros grupos en esta medida. Esta evidencia confirma fuertemente la opinión de que las reformas rápidas causaron menos, no más, pobreza de transición que las reformas graduales.
Figura 9. Índice de pobreza a dos dólares per cápita por día por grupo de países
Fuente: Banco Mundial, “Indicadores del desarrollo mundial” Las estimaciones de 1990 (líneas discontinuas) son de Oleh Havrylyshyn, Divergent Paths in Post-Communist Transformation: Capitalism for All o Capitalism for the Few? (Houndmills, Reino Unido: Palgrave MacMillan, 2006), pág. 105, tabla 3.8.
Nota: CE = centroeuropeo; VER = Sudeste de Europa; FSUREF = Antigua Unión Soviética, reformas graduales; FSULAG = Antigua Unión Soviética, reformas rezagadas.
Una evidencia aún más convincente para la última conclusión proviene del Índice de Desarrollo Humano del PNUD. Como todos los índices subjetivos o compuestos que se han vuelto comunes con el tiempo, el IDH tiene sus problemas. Aún así, el IDH proporciona una imagen más completa del bienestar humano que el PIB per cápita solo. Por lo tanto, además del PIB per cápita, el IDH incluye medidas de esperanza de vida y educación.
En lo que respecta a las condiciones sociales, todos los países en transición sufrieron un deterioro inicial a medida que los ingresos disminuyeron y el desempleo aumentó. Pero este deterioro fue bastante mínimo en Europa Central. A mediados de la década de 1990, el IDH estaba en aumento nuevamente. Una vez más, los países bálticos obtuvieron mejores resultados que otros países ex soviéticos. Para el año 2000, los países en reforma alcanzaron sus niveles previos a la transición. Por el contrario, el IDH en los países de FSUREF solo comenzó a recuperarse en 2000, mientras que el IDH en los países de FSULAG continuó disminuyendo hasta al menos 2005 (ver Tabla 4).
En resumen, las diferentes medidas de “productos”, que cubren muchas dimensiones de la vida económica, política y social, apuntan consistentemente en la misma dirección: los reformadores tempranos y rápidos superaron a los países que se movieron más gradualmente.
Tabla 4. El índice de desarrollo humano, 1990–2012
Fuente: Índice de Desarrollo Humano del PNUD, consultado el 12 de septiembre de 2014. Los valores del Índice varían de 0 a 1. Los valores más altos denotan un mayor nivel de bienestar.
Nota: CE = centroeuropeo; VER = Sudeste de Europa; FSUREF = Antigua Unión Soviética, reformas graduales; FSULAG = Antigua Unión Soviética, reformas rezagadas.
La única anomalía significativa se refiere al desempeño relativo de los tres países FSULAG en comparación con los países FSUREF. Una interpretación literal de la correlación positiva entre reformas y desempeño implicaría un desempeño peor entre los rezagados que entre los reformadores graduales. Después de todo, el progreso de FSULAG hacia el mercado fue aún más lento que el de FSUREF. El desempeño económico ligeramente mejor de los rezagados sigue siendo uno de los enigmas aún no resueltos del período de transición. Muchos escritores han sugerido posibles explicaciones. Turkmenistán, por ejemplo, tiene grandes reservas de gas que pueden pagar los errores de política del gobierno turcomano. Bielorrusia recibe subsidios directos e implícitos de Rusia que representan entre el 10 y el 20 por ciento del PIB. Incluso entonces, sin embargo, los subsidios rusos no resuelven completamente el rompecabezas bielorruso.
Siete hallazgos clave después de un cuarto de siglo de transición
Resumamos ahora nuestros principales hallazgos. El primer hallazgo clave es que, con la excepción de Bielorrusia, todas las economías de transición poscomunistas no asiáticas han avanzado mucho desde los regímenes socialistas de planificación centralizada hacia los sistemas capitalistas basados en el mercado. De hecho, se puede decir que la República Checa, Eslovaquia, Polonia, Hungría, Estonia, Letonia y Lituania han completado sus transiciones. Gérard Roland y el BERD difieren de la evaluación anterior al señalar un retraso en el desarrollo institucional en Europa Central y los países bálticos. 29 Pasaremos a este tema a continuación.
En segundo lugar, los datos del BERD muestran una fuerte divergencia entre los países más avanzados y los reformadores más lentos. Si bien todos los países ex comunistas comenzaron desde aproximadamente la misma posición (es decir, muy lejos de una economía de mercado), a mediados de la década de 1990 las diferencias entre ellos eran enormes y seguían creciendo. Es importante señalar que la brecha creció porque los países que lideraron desde el principio continuaron avanzando decididamente, mientras que los gradualistas avanzaron con menos rapidez.
En tercer lugar, el patrón básico: quién dirigió el proceso de reforma y quién se quedó atrás, se estableció en los primeros cuatro o cinco años. Se ha mantenido así desde entonces, con, quizás, una excepción significativa: Georgia se ha estado recuperando constantemente después de su Revolución de las Rosas de 2003. 30 Debido a su inicio tardío debido a las guerras yugoslavas, varios de los antiguos estados de Yugoslavia, a pesar de su estatus más orientado al mercado a principios de la década de 1990, fueron superados por los reformadores graduales de la FSU. Pero una vez que se detuvieron las guerras, los países ex yugoslavos se movieron más rápido en un esfuerzo por alcanzar a los líderes de transición en Europa Central y el Báltico.
Cuarto, el desarrollo institucional en los países ex comunistas, de hecho, se quedó atrás de la liberalización económica. Sin embargo, ningún país ha seguido la recomendación de los defensores del gradualismo y ha establecido buenas instituciones antes de la liberalización (aunque muchos líderes en los países graduales y rezagados explicaron las demoras diciendo que primero deben desarrollar buenas instituciones). Por lo tanto, los líderes de Bielorrusia y Uzbekistán han declarado con frecuencia que su objetivo era la llamada “economía social de mercado” y que la primera etapa de este proceso implicaba el desarrollo de condiciones en las que los mercados puedan funcionar correctamente. Desde finales de la década de 1990, algunos países comenzaron a moverse un poco más rápido en términos de desarrollo institucional, pero esos países no fueron gradualistas. De hecho,
Quinto, los países del CEB que lideraron la liberalización del mercado también han seguido un camino constante hacia la democratización. Esto es importante porque la democratización y la transformación económica están vinculadas. En marcado contraste con los países del CEB, los países del FSUREF implementaron solo una democratización parcial. La mayoría de los miembros de FSUREF comenzaron a volver al autoritarismo. En el FSULAG, esta falta de democratización fue bastante explícita y extrema. Para el FSUREF, fue más sutil, con un proceso electoral formal que permitía legalmente a muchos partidos. En la práctica, la democracia estaba tan restringida por el gobierno en funciones que los politólogos la calificaron de “democracia gestionada”. Esta falta de democratización y los excesos de los oligarcas llevaron en muchos países al resentimiento popular, a las manifestaciones.
Sexto, la transición en algunos países ha llevado al surgimiento de una clase oligárquica, que utiliza medios no transparentes para influir en la política, protege su estatus de monopolio e impide una economía de mercado verdaderamente abierta y competitiva. El uso del dinero en las economías de mercado para cabildear con el fin de obtener un trato especial con respecto a los impuestos, las licencias y las exenciones es conocido histórica e internacionalmente. El apoyo oligárquico a los partidos o entidades políticos favorecidos tampoco es exclusivo de los países ex comunistas. Lo que preocupa a muchos observadores de la transición es que los oligarcas en los países ex comunistas van mucho más allá de las actividades habituales de búsqueda de rentas y utilizan su influencia para determinar la dirección filosófica general del gobierno, las políticas de reforma y las decisiones geoestratégicas. 31
Existe alguna evidencia de que las oligarquías son más fuertes en los países que siguieron reformas graduales y lentas. Por ejemplo, los países bálticos y la CEE tienen 0.11 y 0.255 multimillonarios por millón de habitantes, respectivamente. La región de FSUREF, por el contrario, tiene 0,485 billonarios por millón de habitantes, o el doble que los de ECO. Las demoras en la liberalización, en otras palabras, parecían haber permitido una formación y atrincheramiento más fuerte de la oligarquía. 32
Séptimo, “entradas y salidas” están positivamente correlacionadas. Los países que hicieron más para liberalizar lograron los mayores aumentos del PIB per cápita, experimentaron la distribución de ingresos menos amplia, sufrieron el menor aumento de la tasa de pobreza y obtuvieron los mejores puntajes en el IDH. También debe tenerse en cuenta que el rendimiento no relacionado con el PIB refleja más o menos el rendimiento del PIB. Es decir, todos los países que vieron una disminución en la producción en sus primeros años experimentaron un empeoramiento del bienestar y una brecha de ingresos entre ricos y pobres. Sin embargo, tan pronto como comenzó la recuperación del PIB, el deterioro social se detuvo. Dado que los primeros reformadores fueron los primeros en experimentar una recuperación de la producción económica, también experimentaron los menores costos sociales. También fueron los primeros en disfrutar de los beneficios de la transición: mayores ingresos, el fin de la escasez,
¿Por qué sucedió la transición de la manera que sucedió?
La pregunta más importante que enfrentaban las naciones ex comunistas era si optar por reformas graduales o rápidas. Si el desempeño económico es la principal medida del éxito, los datos hablan en voz alta. Los países que avanzaron temprana y rápidamente en las reformas tuvieron un desempeño mucho mejor. ¿Por qué?
Como Anders Åslund del Atlantic Council, Peter Boone de la London School of Economics y Simon Johnson de la Duke University señalaron en 1996, a pesar de la sofisticación matemática y la elegancia de los modelos gradualistas, las reformas del big bang funcionaron mejor debido a la economía política en el pasado. -países comunistas. 33 Como estos autores entendieron correctamente, las antiguas élites comunistas en los países gradualistas generalmente aceptaron que un nuevo régimen capitalista era inevitable, pero querían conservar su estatus privilegiado o gobernante. Pronto, se enriquecieron a través de esquemas corruptos de privatización. En una palabra, el modelo gradualista fue abusado fácilmente.
Además, las reformas rápidas, que incluyen la liberalización de los precios, la liberalización del comercio y la desregulación comercial, indujeron rápidamente la reasignación de recursos de dinosaurios comunistas ineficientes a nuevas empresas, y eso condujo a una pronta recuperación de la producción. Incluso en Polonia y Eslovenia, donde la privatización de las grandes empresas estatales se retrasó mucho, la recuperación económica se produjo entre 1993 y 1994. 34 No debe subestimarse el enorme dolor social de las recesiones mucho más largas en los países gradualistas. Ciertamente, la continua disminución de los valores de IDH en la FSU sugiere que el dolor social fue considerable. 35
Como se mencionó, el desarrollo institucional en los países del big bang va a la zaga de la liberalización del mercado, aunque tiende a aumentar. La extensa literatura sobre la Nueva Economía Institucional (NIE) muestra claramente que las instituciones son importantes. Pero son más importantes para mantener el crecimiento a largo plazo que para impulsar el crecimiento después de una recesión. Por lo tanto, inicialmente no se necesitaba un establecimiento completo de una buena estructura institucional. Que tomó siglos, no años, construir instituciones en las economías de mercado avanzadas de hoy es una de las lecciones clave del pionero de la escuela NIE, el economista Premio Nobel Douglass North. 36 La cantidad de desarrollo institucional que se necesita para reiniciar el crecimiento sigue siendo una pregunta sin respuesta, pero está claro que el progreso logrado a mediados de la década de 1990 en el grupo CEB fue suficiente para mantener una tasa de crecimiento comparativamente más alta (ver Figura 5).
La evidencia sobre la secuencia también apunta al hecho de que los líderes políticos en los países gradualistas pueden haber sido menos sinceros. A pesar de sus frecuentes protestas de que ir lentamente era necesario para dar tiempo a construir instituciones de mercado adecuadas, no ha sucedido nada por el estilo (ver Figura 5). No hay un solo caso de un país donde la mejora de la calidad institucional precediera a la liberalización.
Los críticos de las reformas rápidas sostuvieron que el estrés sobre los fundamentos económicos hizo que las instituciones financieras internacionales ignoraran el desarrollo institucional. Nuevamente, la Figura 5 contradice esa afirmación. Los países que se ocuparon de los fundamentos temprano (es decir, países que lograron la estabilización financiera y la liberalización del mercado), también se movieron antes y con mayor resolución en términos de desarrollo institucional.
En 2013, Christopher Hartwell, del Centro de Investigación Social y Económica de Varsovia, ofreció una historia detallada de la secuencia real de reformas que se siguieron en los países ex comunistas, así como la naturaleza del asesoramiento del FMI, el Banco Mundial y el BERD para Los países en transición. 37 Hizo un poderoso argumento en contra de la afirmación de que las instituciones fueron ignoradas. Sus conclusiones respaldan nuestra opinión de que no fueron las instituciones financieras internacionales o los reformadores del big bang quienes ignoraron el desarrollo institucional, sino que fue el liderazgo político de los países de lenta reforma los que lo hicieron.
Si bien los promotores del llamado Consenso de Washington pueden o no haber tenido la capacidad de impulsar eficazmente el desarrollo institucional, el desarrollo institucional siempre fue reconocido como una parte integral de cualquier programa de reforma. 38 La comparación de la estructura y el momento de las recomendaciones del Consenso de Washington con el camino real de las reformas que siguieron los países del big bang sugiere que el Consenso de Washington fue, en general, aplicado por los mejores resultados exitosos.
La preocupación por el retraso del desarrollo institucional en los países ex comunistas no ha desaparecido por completo. Muchos análisis recientes se centran en casos de países avanzados, especialmente los nuevos estados miembros de la UE. Estos análisis sugieren que después de su adhesión a la UE, el impulso reformista en los países ex comunistas disminuyó, especialmente con respecto al desarrollo institucional. La figura 5 aparentemente justifica dicha evaluación. Si bien la liberalización económica en los países del Big Bang casi ha alcanzado su máximo, el desarrollo institucional continúa rezagado. Así, en 2013, el BERD argumentó que el ritmo de las reformas ha disminuido bruscamente. Un año después, Gérard Roland advirtió que “las reformas para mejorar las instituciones literalmente se detuvieron en los países en transición”. 39 El hecho de que el desarrollo institucional aún no esté completo es un hecho innegable, pero las interpretaciones anteriores de las reformas institucionales exageran el problema al utilizar el punto de referencia equivocado.
En general, los defensores de las reformas graduales y rápidas han reconocido que los cambios institucionales no pueden realizarse tan rápidamente como los cambios en las leyes que permiten un mercado más liberal. Norte, como se mencionó, hace mucho tiempo enfatizó que el desarrollo institucional en los países avanzados tomó mucho tiempo. 40 A fines de la década de 1990, el BERD informa que los componentes de liberalización se distinguen explícitamente como la “primera generación de reformas” y el desarrollo institucional como la “segunda generación de reformas”. El segundo, reconoció el BERD, era más complejo legal y políticamente, y necesariamente tomaba más tiempo. 41
Un mejor enfoque para evaluar la velocidad y el estado de los desarrollos institucionales en los países del Big Bang es comparar esos países con un grupo apropiado de países que no están en transición. Las economías del tigre del este asiático son relevantes por dos razones. Primero, son economías de mercado con aproximadamente el mismo nivel de desarrollo que los países CEB. En segundo lugar, se consideran economías muy exitosas que han estado entre los principales exportadores del mundo. La comparación entre los dos se presenta en la Figura 10.
Figura 10. Comparación del estado de derecho en los nuevos Estados miembros de la UE y los países de Asia oriental
Fuente: Banco Mundial, “Indicadores de gobernanza mundial”
Nota: Los valores más altos denotan un mayor nivel de bienestar.
Como muestra la Figura 10, no importa cuán rápido los países CEB hayan avanzado en el desarrollo institucional desde la adhesión a la UE, hoy los países CEB se encuentran en el mismo rango de desarrollo institucional que los Tigres de Asia Oriental. Solo las economías muy maduras de Singapur y Hong Kong tienen un rango más alto.
Dos cuestiones adicionales sobre la transición merecen una breve consideración: la privatización y el papel de la UE en el mantenimiento de las reformas en los países ex comunistas. La participación del PIB del sector privado es fácil de medir. Los países CEB encabezan la lista con más del 70 por ciento, y los países SEE no se quedan atrás. En los países de FSUREF, los sectores privados representan entre el 50 y el 70 por ciento del PIB. Los FSULAG están muy por detrás, con entre un 25 y un 30 por ciento.
La literatura sobre privatización es amplia, pero como señalaron Simeon Djankov del Instituto Peterson de Economía Internacional y Peter Murrell en 2002, no es fácil de interpretar. 42 Por ejemplo, no hay consenso sobre cómo medir con precisión los resultados de la privatización. ¿Son las razones de ganancias más altas, mayores ingresos o mayores aumentos de productividad? Aun así, parece haber un consenso sobre algunas conclusiones muy amplias y tentativas. 43 Primero, la privatización por parte de personas externas superó a la privatización por parte de personas internas. Algún grado de inversión extranjera condujo a mayores mejoras, sin importar cómo se midan. En segundo lugar, como hemos argumentado en otra parte, lo que más importaba era la transparencia de la privatización y evitación de privilegios internos. Tercero, gran parte de la literatura ignora en gran medida el papel del desarrollo del sector privado. ¿Cuánto del aumento en la participación del sector privado en la economía se debió a la creación de nuevas empresas en lugar de la privatización de empresas que antes eran de propiedad estatal? No se puede hacer una evaluación significativa del papel desempeñado por el desarrollo del sector privado, tanto nuevo como desnacionalizado, sin respuestas a esta pregunta.
La UE desempeñó un papel importante en la promoción de reformas en los candidatos a la adhesión, pero aún existe cierta disputa sobre el grado en que la perspectiva de la membresía de la UE funcionó como una presión externa hacia las reformas en los gobiernos de los países ex comunistas. Los países bálticos, que no fueron aceptados en el proceso de adhesión a la UE hasta 1995, unos tres o cuatro años más tarde que los países de Europa Central, ejemplifican el compromiso interno de reforma. Sin embargo, incluso sin el incentivo de membresía de la UE, los países bálticos adoptaron reformas de gran alcance. Por el contrario, la presión externa fue muy efectiva en el caso de Eslovaquia en 1998. Bajo el Primer Ministro Vladimir Mečiar, se llevaron a cabo pocas reformas y se advirtió a Eslovaquia que podría retirarse del primer grupo de entrantes de la UE. En parte como resultado del desaire de la UE,
Finalmente, propongamos una forma de vincular los diversos aspectos de la transición que hemos discutido en este documento y explicar cómo brindan apoyo a la hipótesis central: que las reformas tempranas y rápidas produjeron resultados mucho mejores, mientras que las reformas tardías e indecisas crearon condiciones por bajo rendimiento y barreras para completar las reformas. 44
Las reformas pueden retrasarse o ser graduales por diferentes razones, pero en la mayoría de los casos se produjeron demoras o gradualidades porque la clase dominante comunista anterior permaneció en el poder y buscó convertirse en la nueva clase capitalista. Para lograr ese objetivo, los ex comunistas necesitaban tiempo. Con la propiedad privada permitida, pero la liberalización del mercado retrasada o parcial, se crearon oportunidades de arbitraje y búsqueda de rentas que fueron más favorables para los iniciados. A medida que los nuevos capitalistas se desarrollaron y gradualmente se volvieron lo suficientemente ricos como para adquirir el poder oligarca, continuaron prefiriendo una economía parcialmente reformada, la no transparencia, una posición privilegiada privilegiada, un estatus de monopolio y protección contra los nuevos entrantes basados en regulaciones onerosas para los pequeños y pequeños. empresas medianas. Este proceso también fue impulsado por la retención de subsidios del gobierno, mal estado de derecho, y otras deficiencias institucionales. Además, los requisitos de membresía de la UE van exactamente en contra de los intereses de la nueva oligarquía. La UE insiste en mercados competitivos, transparencia, estado de derecho, etc.
Muchos economistas reconocieron la trampa de este modelo de búsqueda de rentas, y algunos han argumentado que una mayor privatización eventualmente llevaría a los nuevos capitalistas a exigir la protección de los derechos de propiedad y el estado de derecho. Esa fue una parte importante de la justificación de la rápida privatización en Rusia a mediados de los noventa. 45 En retrospectiva, no está claro que este proceso haya evolucionado tal como se predijo. Los oligarcas descubrieron que su poder informal les brindaba toda la protección que necesitaban y que la liberalización amenazaba su posición. 46 Por lo tanto, continuaron influyendo en la política del gobierno para permanecer dentro del círculo vicioso.
Conclusión
Veinticinco años de evidencia resuelven la mayoría, pero no todas, las principales preguntas relacionadas con la transición de la dictadura comunista al capitalismo y la democracia. El debate principal entre los reformadores rápidos y graduales parece estar resuelto a favor de los primeros. La correlación empírica entre la velocidad de las reformas y las medidas relevantes de los resultados económicos y sociales muestra que los reformadores rápidos superaron ampliamente a los reformadores graduales. El argumento de los defensores del big bang de que retrasar las reformas permitiría la búsqueda de rentas y la captura estatal por parte de la élite económica se ha confirmado en gran medida en el surgimiento de los oligarcas. Los capitalistas ricos, por supuesto, han surgido en todas las economías en transición, pero su concentración y grado de influencia política parece ser mucho mayor en los países de reforma lenta, en particular en las grandes economías de la antigua URSS.
Además, las tendencias se mantuvieron fuertemente en los últimos 25 años. Los primeros líderes de la reforma todavía lideran, y la mayoría de los rezagados aún se quedan atrás. Romper el molde gradualista no es fácil, aunque eso fue precisamente lo que algunas personas trataron de lograr a través de las diversas “revoluciones de color”. Por desgracia, solo se puede encontrar una verdadera historia de éxito. Esa historia de éxito es Georgia, e incluso el ejemplo georgiano no es un éxito completo. 47
En cuanto al momento del desarrollo institucional, los argumentos de que debería preceder a la liberalización no están respaldados por los hechos históricos. Ni los reformadores rápidos, ni las instituciones financieras internacionales, ignoraron el desarrollo institucional. El progreso más rápido en las instituciones fue realizado por los mismos países que emprendieron una rápida liberalización.
Lo anterior, por supuesto, no descarta la lógica de un argumento contrafactual que algunos eruditos todavía hacen hoy, es decir, si los rápidos reformadores se hubieran movido aún antes y más rápido en el desarrollo institucional, las cosas habrían resultado aún mejores. Desafortunadamente, no existe una base para probar esta hipótesis. No ha habido un solo caso de un país que reformó sus instituciones antes de la liberalización del mercado. 48
Si bien la transición ha terminado en gran medida en los países ex comunistas más avanzados, las reformas legales y regulatorias permanecen sin terminar. Las lecciones de los países más avanzados no son complicadas. Los países deben garantizar la estabilidad financiera y continuar desregulando y simplificando sus regulaciones para eliminar la corrupción y la búsqueda de rentas.
Los países de la antigua URSS están mucho más atrás. La captura estatal y la búsqueda de rentas por parte de los oligarcas es alta, y los intereses creados tienen mucho que perder con la liberalización. 49 En algunos casos, donde los movimientos democráticos populares crearon una nueva ventana de oportunidad para la reforma (Serbia, 2000; Georgia, 2003; Ucrania, 2004; República Kirguisa, 2005; y Ucrania nuevamente, 2014), los gobiernos se volvieron más susceptibles a la reforma, aunque los nuevos esfuerzos pueden no haber tenido siempre éxito. 50
Notas
Esta monografía está dedicada a los millones de ucranianos que, en el frío invierno de 2004, y nuevamente en el invierno de 2013, salieron a las calles de Kyiv para exigir su libertad y una liberación de las garras de los abusivos y egoístas. políticos En particular, que esta monografía ayude a preservar la memoria de quienes dieron su vida en la noble lucha por la libertad. Queremos agradecer a Raluca Stan, estudiante de doctorado en la Universidad de West Virginia, por su pronta y rápida asistencia con el análisis inicial de datos.
1. Para detalles sobre la metodología del Índice de Progreso de Transición, ver Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, “Metodología de Indicadores de Transición”
2. Joseph Stiglitz, “¿A dónde la reforma? Diez años de transición”, Revisión Económica del Banco Mundial (Washington: Banco Mundial, 1999).
3. Anders Åslund y Simeon Djankov (eds.), El gran renacimiento: lecciones de la victoria del capitalismo sobre el comunismo (Washington: Peterson Institute of International Economics, 2014).
4. El Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo, que fue útil para cuantificar el proceso de progreso de la transición, sin embargo involuntariamente ha perpetrado el mito de una gran disminución del bienestar en los países ex comunistas después de la caída del comunismo. El banco lo hizo al proporcionar en sus informes anuales de transición valores del PIB indexados a cifras oficiales, pero defectuosas, del PIB de 1989. Para una evaluación más realista del estado de las economías de bloque soviéticas en la época de la caída del comunismo, ver Anders Åslund, El colapso del mito del producto después del comunismo (Washington: Carnegie Endowment for International Peace, 2001); y Oleh Havrylyshyn, Caminos divergentes en la transformación poscomunista: ¿capitalismo para todos o capitalismo para unos pocos? (Houndmills, Reino Unido: Palgrave MacMillan, 2006).
5. Janos Kornai, “La recesión transformacional: las causas principales”, Journal of Comparative Economics 19, no. 1 (1994): 34–63.
6. Thomas Piketty, Capital en el siglo XXI (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2014), p. 835.
7. Peter Murrell, “¿Hasta dónde ha progresado la transición?” Revista de Perspectivas Económicas 10, no. 2 (1996): 25–44.
8. Mathias Dewatripont y Gérard Roland, “La transición como un proceso de cambio institucional a gran escala”, Economía de la transición 4, no. 1 (1996): 1–30.
9. Branko Milanovic, Desigualdad de ingresos y pobreza durante la transición de la economía planificada a la economía de mercado (Washington: Banco Mundial, 1998).
10. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano 1998 (Reino Unido: Oxford University Press, 1998).
11. El “Consenso de Washington” de ninguna manera representa un conjunto completo de prescripciones de políticas orientadas al mercado, ni las políticas defendidas por los proponentes del “Consenso de Washington” son necesariamente coherentes con las reformas de mercado. Ver Ian Vásquez, “¿Qué cambios deberían hacerse en el Consenso de Washington?” Asesor de América Latina, 12 de noviembre de 2002
12. Stiglitz, “¿A dónde la reforma?”
13. Jan Svejnar, “Rendimiento y desafíos de las economías en transición”, Perspectivas económicas 16, no. 1 (2002): 3–28.
14. Era común que los críticos argumentaran que este rendimiento mejorado se debió al proceso de adhesión a la UE, pero los flujos de inversión extranjera directa y la reorientación de las exportaciones comenzaron muy temprano, más de una década antes de la adhesión a la UE en 2004.
15. Uno de los mitos más importantes, común en Ucrania hasta nuestros días, es que algunos europeos centrales fueron invitados a la UE, mientras que otros no. Formalmente, no existe una “invitación” en la legislación de la UE. Informalmente, se hizo comprender a los europeos centrales que sus “acuerdos de asociación” con la UE no eran vías automáticas para la membresía. Ver Leszek Balcerowicz, “Transición poscomunista algunas lecciones”, Instituto de Asuntos Económicos, Documento de trabajo ocasional no. 127, 16 de septiembre de 2002.
16. Václav Klaus, “La transformación económica de la República Checa: desafíos enfrentados y lecciones aprendidas”, Cato Institute, Economic Development Bulletin no. 6, 14 de febrero de 2006.
17. Oleh Havrylyshyn, “Quince años de transformación en el mundo poscomunista: los reformadores rápidos superaron a los graduados”, Cato Institute, Development Policy Analysis no. 4, 7 de noviembre de 2007.
18. Para una metodología detallada, ver Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, “Metodología de indicadores de transición”
19. Tenga en cuenta que los valores para la República Checa se detienen en 2007, cuando la República Checa dejó el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo. Es probable que la República Checa continúe mejorando en términos de sus instituciones al mismo ritmo que otros reformadores líderes. Lamentablemente, esta expectativa no se puede verificar.
20. Véanse Gerard Roland, “Transición en perspectiva histórica”, y Daniel Treisman, “Reforma económica después del comunismo: el papel de la política”, en Aslund y Djankov, eds., The Great Rebirth .
21. En los análisis econométricos del progreso de la transición, se constata constantemente que el nivel de corrupción tiene un efecto negativo en el crecimiento y se correlaciona negativamente con la calidad institucional. Véase también Banco Mundial, “Indicadores de gobernanza y calidad institucional”
22. Hasta 2004, Transparencia Internacional no tenía suficiente información para evaluar adecuadamente Turkmenistán. En cambio, el valor del país se basó en un promedio de dos países de la antigua Unión Soviética, reformas rezagadas.
23. En los últimos años, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo a veces ha agregado, retroactivamente, información sobre Mongolia y Kosovo, así como, para su nuevo mandato, varios países de la Primavera Árabe. Este documento generalmente no analiza estos.
24. Stanley Fischer, Ratna Sahay y Carlos Vegh, “Estabilización y crecimiento en transición”, Journal of Economic Perspectives 10, no. 2 (1996): 45-66.
25. Treisman, “Reforma económica después del comunismo”.
26. Harry G. Broadman, De la desintegración a la reintegración: Europa del Este y la ex Unión Soviética en el comercio internacional (Washington: Banco Mundial, 2005).
27. Adam Przeworski, Democracia y mercado: reformas políticas y económicas en Europa del Este y América Latina (Cambridge: Cambridge University Press, 1991).
28. Milanovic, Desigualdad de ingresos y pobreza durante la transición .
29. Ver Roland, Transición en perspectiva histórica ; y Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento, Informe de transición 2013 del Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento (Londres: BERD, 2013).
30. La actualización es menos evidente en el valor del Índice de progreso de la transición que en otros indicadores. Para 2012, Georgia había subido al puesto 19 en la clasificación del Informe Doing Business, más alto que cualquiera de los países de Europa Central y el Báltico. Ese año, Georgia ocupó el puesto 19 entre 152 países encuestados por el informe de Libertad Económica del Mundo del Instituto Fraser . Ver James Gwartney, Robert Lawson y Joshua Hall, Economic Freedom of the World: 2014 Annual Report (Vancouver: Fraser Institute, 2014).
31. Ver Havrylyshyn, Caminos divergentes en la transformación poscomunista , págs. 199-202. Havrylyshyn analiza en detalle las diferencias entre los multimillonarios occidentales y los oligarcas postsoviéticos.
32. Cálculos de los autores. Ver también Havrylyshyn, Caminos divergentes en la transformación poscomunista , cap. 6)
33. Anders Åslund, Peter Boone y Simon Johnson, “Cómo estabilizar: lecciones de los países poscomunistas”, Brookings Institution Papers on Economic Activity 1 (1996): 217–313.
34. Este proceso no está completo en Eslovenia.
35. Es cierto que las tasas de desempleo eran mucho más bajas en la antigua Unión Soviética, que tenía una tasa de desempleo de entre 5 y 8 por ciento. Polonia, por el contrario, tenía una tasa de desempleo en la alta adolescencia. Sin embargo, la recuperación temprana en Polonia permitió que se pagaran las prestaciones por desempleo. En la antigua Unión Soviética, el empleo no garantizaba el pago de salarios (ya que el estado a veces no tenía suficientes ingresos para pagar a los trabajadores). Esto se muestra en Eswar Prasad y Michael Keane, “Desigualdad de consumo e ingresos en Polonia durante la transición económica”, Documento de trabajo del FMI no. 14 (1999). Además, es importante tener en cuenta que las cifras oficiales, que afirmaban que el desempleo era bajo (o en el caso de Turkmenistán, “cero”), a menudo eran falsas.
36. Douglass C. North, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico (Nueva York: Cambridge University Press, 1990).
37. Christopher Hartwell, Barreras institucionales en la transición al mercado (Houndmills, Reino Unido: Palgrave MacMillan, 2013).
38. Stanley Fischer y Alan Gelb, “El proceso de transformación económica socialista”, Journal of Economic Perspectives 5, no. 4 (1991): 91-101.
39. Gérard Roland, Transición en perspectiva histórica , p. 252.
40. Norte, instituciones, cambio institucional y desempeño económico .
41. Existe una pregunta puramente mecánica sobre cómo medir la velocidad de las reformas institucionales. Para una discusión más exhaustiva, ver Andrzej Rzońca y Piotr Ciżkowicz, “Un comentario sobre la relación entre políticas y crecimiento en los países en transición”, Economía de la transición 11, no. 4 (2003): 743–48.
42. Simeon Djankov y Peter Murrell, “Reestructuración empresarial en transición: una encuesta cuantitativa”, Journal of Economic Literature 40, no. 3 (2002): 739–92.
43. Después de Djankov y Murrell aparecieron muchos otros artículos, pero con poca modificación de sus conclusiones tentativas. Ver Simeon Djankov, “La microeconomía de la transformación poscomunista”, en Åslund y Djankov, eds., The Great Rebirth .
44. Esto se basa en el análisis detallado en el capítulo 4 de Havrylyshyn, Divergent Paths in Post-Communist Transformation .
45. Un estudio representativo de esta posición es Maxim Boycko, Andrei Shleifer y Robert Vishny, Privatizing Russia (Cambridge, MA: MIT Press, 1995).
46. Véase, por ejemplo, Oleh Havrylyshyn, Caminos divergentes en la transformación poscomunista ; Willem Buiter, “De la producción a la acumulación”, Economics of Transition 8, no. 3 (2000): 603–22; y Leonid Polishchuk y Alexei Savvateev, “Espontáneo (no) surgimiento de los derechos de propiedad”, Economía de la transición 12, no. 1 (2004): 103–27.
47. Ver Mikheil Sakashvili y Kakha Bendukidze, “Georgia: The Most Radical Catch-up Reforms”, en Aslund y Djankov, eds., The Great Rebirth .
48. Otro debate no resuelto, incluso si no es central en la historia general de la transición, es el desempeño relativamente bueno de Bielorrusia, a pesar de su sistema económico prácticamente no reformado. Una razón para ignorar el ejemplo bielorruso es que es solo una excepción que contrarresta la evidencia de otros 28 países. Otra razón es señalar que, como “la última dictadura en Europa”, Bielorrusia no es un modelo deseable de transformación poscomunista. Además, muchos escépticos dudan de la veracidad de las estadísticas bielorrusas o sugieren que gran parte del éxito bielorruso se debe a los enormes subsidios de Rusia. Sin embargo, los intentos de estimar un PIB más realista o medir el valor de los subsidios rusos no son suficientes para etiquetar a Bielorrusia como un fracaso económico.
49. Una breve historia de las revoluciones de color es una historia de advertencia. Una vez que los intereses creados oligárquicos y burocráticos están en su lugar, un simple cambio de gobierno no garantiza el éxito. Los fracasos de la Revolución Naranja de Ucrania y la Revolución Tulipán de Kirguistán atestiguan la dificultad de mantener las reformas. En contraste, la Revolución de las Rosas de Georgia ha tenido éxito, aunque limitada, y demostró que la reforma es posible con suficiente contundencia y resolución tanto por parte de los activistas callejeros como de un nuevo gobierno comprometido.
50. El establecimiento político de Moldavia, aunque formalmente comunista, ha reaccionado al deseo de la población de acercarse a la Unión Europea. Como tal, el régimen emprendió reformas que iban en contra de algunos de los nuevos intereses creados.
